苏素日步拉玛：日本对外劳工政策变化研究
日本大阪城天守阁风貌
二战后，日本加快重建经济进程。产业结构不断调整，全新的先进产业涌现和扩大，推动劳动力市场扩大，对劳动力需求急剧增加。为此，日本政界、学界提出了雇用外国劳动力的建议，并对此进行了多次讨论。纵观70年来日本的外国人用工政策不难发现，上世纪的“大讨论”都出现在日本经济快速发展的时期。本世纪的“大讨论”则是因为社会老龄化、劳动力人口缺口巨大的时期，特别是2020年的疫情之后，日本对外国劳动力的需求明显增加。不同时期的对外国劳动力的需求目标不同，所以日本的用工政策也存在差异。
01
20世纪70年代初“经济高速增长”时期用工政策
20世纪60 年代中期70 年代初期被称为“经济高速增长”时期。日本经济高速发展，劳动力短缺开始显现。为此，日本商界的一些部分企业，如东京商工会议所，开始提议使用外国工人作为劳动力。首次打破日本政府禁止雇用外国工人的禁令。1967 年，日本政府首次讨论了外国工人问题，当时发布了“第一次基本就业计划”(「第一次雇用対策基本計画」)。该计划以就业基本法 (「雇用対策基本法」)为基础，目标是“实现充分就业”(完全雇用の達成)，不输入国外劳动力。之后，日本政府分别于1973 和1976年制定的II和III版就业规划中明确规定不允许引进、雇佣外国劳动力。雇佣外国工人的提议也随之告一段落。
02
20世纪80年代后半期“泡沫经济时期”的劳工政策
20世纪80年代后期被称为 “泡沫经济”高速增长时期。由于工厂、企业和建筑行业的工人短缺，日本重新讨论了雇用外国工人议题。但是，从20世纪70 年代中期到20世纪80年代初期，由于越南战争、东南亚妇女运动、1985年“广场协议”后日元贬值以及中曾根政府(1982-1987)提出的“十万留学生”政策，导致日本的外国人数量增加，移民人数急剧增加。尤其是亚洲国家赴日学习和工作的人数激增。1987 年 2 月，日本法务省发布了《外国工人敞开大门的研究报告》（『外国方法へれ门戸方法研究》）。考虑到公司、企业发展的需求，日本政府提出了一种灵活的方式来接受国外的专业技术工人。
1988 年 6 月，日本政府批准“六项基本就业计划”。其中包括“尽可能规范专业技术领域的外国工人的接受”，并重视“普通工人”的接受和招聘外国工人。提出“就业许可制度”，但司法部不予支持。因此，除了某些具有《入管法》规定的特定资格的外国人以外，其他外国人禁止在日本从事任何劳务。1989年，日本修改《移民管理法》和《技术实习生培训制度》，虽然在一定程度上弱化了“禁止外国人在日本工作”的规定，但不雇用非技术工人的基本政策依然保留。1990 年日本修订《移民管理法》 (「改正出入国管理法」) ，为技术熟练的外国人创造了居留条件。1992年，日本批准《第七个就业基本方案》，其中增加了接受“零工”需要的“全国共识”条款。
1982年以来，“国际学生”（主要是指，外国留学生）一直是技术实习被授予“实习生”身份。1993年，又将其改为“技能培训计划”，即通过与参加培训的组织签订合同，允许外国人通过培训和学习获得一定水平的技能和技术。在这一新制度下，来自发展中国家的“实习生”可以将其居留身份从“培训”转变为“特定活动”，并在获得一定技能水平后，可签订为期两年的雇佣合同。
从 20世纪80 年代末到 20世纪90 年代初，随着日本社会经济和全球化的发展，日本经济的国际竞争力大大提高，出口业大量采用自动化技术，经济基础扩大。经济增长对劳动力需求加大，外劳人数大幅增加，是否从国外引进劳动力成为“热门话题”。可以说日本社会已经充分形成了引进外劳和创造劳动力市场弹性的条件。日本政府制定了接受外劳的政策和制度。但是，日本并未将使用外国劳动力作为“临时工”以政策法规予以肯定。另一方面，虽然非技能型劳动力，以及非法留居的外国劳动力数量持续增加，但日本政府在雇佣外国劳动力方面仍然很谨慎。首先，石油危机后，欧洲国家开始遣返大量外国劳动力，但遣返长期滞留的外国人的决定并非易事。吸收欧洲国家的经验，日本政府对引进外国劳动力开始不积极主动。其次，居住在日本的韩国人与警察之间的频繁冲突也导致日本人认为，与外国劳动力比较，国家安全更重要。鉴于此，日本政界关于安全问题和优先考虑国内就业的争论占据上风，日本人开始拒绝输入和雇用外国劳务人员。
随着 20世纪90 年代泡沫经济的崩溃，日本对外国工人的需求也有所缓解。不过，《移民管理法》对外国劳动力使用制度的一些小调整使得这一问题得到缓解，例如引入农业部门技术人员培训制度。
03
21世纪外国劳动力政策的调整
2006年，根据日本与东南亚国家签订的《经济伙伴关系协定》（EPA），日本接受来自东南亚国家的外国工人，主要集中在护理行业。2006年9月，日本和菲律宾签署经济伙伴关系协定，（2008年12月生效）。2007 年 8 月，日本与印度尼西亚签署《经济伙伴关系协定》， 2008 年，日本开始接收来自印度尼西亚的护理人员。20世纪70年代以来一直执行的禁止雇用专业技术领域以外的外国工人政策和制度在新千年伊始有了新的调整。
2018 年 12 月 8 日，日本修订《边境检查和移民授权法》（2019 年 4 月生效），允许引进两种具有特殊技能的新型工人，创建并批准了部分外国人的居留身份。2019年4月17日，日本与蒙古国签署了《实施熟练劳动力制度正常运行基本框架的合作备忘录》（“Ур чадвартай ажиллах хүчнийтогтолцооны зохистой ажиллагааныүндсэн хүрээг хэрэгжүүлэх хамтынажиллагааны санамж бичиг”）。随着 “技术工人”制度的实施，2019年允许在9个国家和地区的 14 个行业招聘 35万“专业技术工人”。这些国家包括中国、越南、菲律宾、印度尼西亚、泰国、缅甸、柬埔寨、尼泊尔以及蒙古国。这是日本外籍劳务雇佣历史上的重大突破，弥补老龄化社会劳动力市场的空白，解决劳动力短缺问题。
根据2019年外籍劳动力许可证规定，日本还将根据经济状况灵活调节外籍劳动力数量，但5年内最多可雇用35万名外籍劳动力。为此，从2019年4月1日至2020年3月31日，日本按照财政年度计划，陆续发放32,800-47,500个工作签证。截至2020年3月末，已收到3,987人申请，不到计划数量的10%。其中主要原因是，申请人所在国家的出国手续繁琐，程序复杂，需要出具的文件较多。
由于2020年初爆发的新冠肺炎疫情影响，各国之间的边境限制收紧，企业的营商环境变得越来越艰难。未来外籍劳务人员数量是否会增加尚不确定。
一些日本研究人员表示，“即使在新冠肺炎疫情结束之后，从国外自由过来也需要时间。由于人口不断减少，农业、林业、渔业和运输部门的人力资源仍然短缺。由于新冠肺炎疫情的影响，人们不能自由出入境，这将改变传统外籍劳务输入方式。今后，有必要以日语教育为支点，构建有价值的人才培养和外籍劳务人员的技能培养体系。为了阻止日本经济发展水平下降和对外籍劳务人员的需求，有必要重新制定一个接收外国工人的制度，即使发生危机也能积极应对。
04
结语
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